举世瞩目的三峡工程是综合治理长江流域和开发三峡水资源的关键工程，具有防洪、发电、航运、供水、养殖等巨大的综合效益，在我国社会主义现代化中具有深远的意义。三峡百万移民在我国乃至世界水利水电工程史上前所未有，开发性移民更是新的探索实践，其后期扶持具有特定的对象、特定的环境、特定的目标，并将对三峡工程的良好运行和库区社会长治久安产生重要影响。
一、三峡移民后期扶持的性质及特点
（一）三峡移民后期扶持的性质
三峡移民是政府行为，就搬迁安置而论，移民不论自愿与否，都必须接受。就后期扶持而论，则具有法规性、政治性、长期性。
首先，三峡工程建设实行开发性移民方针和后期的标准、办法等都在《长江三峡工程建设移民条例》中予以明确，从法理上比一般性的地方规章更具有法定效力。
其次，库区移民既爱家，更爱国，为支持国家建设，服从国家安排，献出家园。从“三个代表”重要思想的高度，扶持库区移民的生产、生活，帮助库区勤劳致富，是各级党委、政府义不容辞的责任，是党中央、国务院交给库区各级党员干部的政治任务。
再是，理性地认识移民后期扶持决不能急功近利，也不可能一蹴而就，必须经历稳定、恢复、巩固、发展、致富等基本过程。重庆库区初步规划后期扶持年限为2003~2020年。因此，移民后期扶持是立足当前的安抚工程，也是着眼长远的民心工程。
（二）三峡移民后期扶持的共性特点
在对库区农村移民、占地移民、城镇纯居民、企业下岗职工等四类人员实施后期扶持过程中，应该说不同类型的移民都将表现出相应特点，但必须把握好四个方面的共性特点：
1.移民对未来发展的适应能力弱
三峡库区的农村移民、占地移民、城镇纯居民、企业下岗人员普遍存在文化水平不高，学习和掌握新知识、新技能较为困难，一般只具备传统的生产经营技能，在新环境下转行转业从事生产经营或转岗再就业的适应能力弱，自主创业谋生更加困难。库区大多数需要扶持的移民缺乏外出谋生的条件和技能，也没有迁徙的习惯，就地生息观念很强，一旦离开原来的社会环境，在各方面都存在一个学习和适应的过程，并经受考验。
2.移民对后期扶持的依赖性较强
由于三峡工程是国家重点建设项目，又由国有公司具体运作，所以需要扶持的移民无一例外地将政府作为责任主体，在搬迁补偿、安置后的生存与发展等有关及无关方面，向政府提出合理的与不合理的、可能的和不可能的、直接的和间接的各种要求，形成对政府的强烈依赖。政府也因此成为移民的追索对象及无限责任的承担者。
3.移民对后期扶持的期望值很高
库区移民总体上服从国家建设需要，就近或迁往外地。但他们作为经济人，也具有一般经济人追求利益最大化的行为理性，谋求尽可能高的补偿、迁入更好的居住地、追求安置后更高的收入和生活水平。搬迁补偿上的期望值跌落后，进而期望通过政府的扶持实现利益最大化。移民对自身利益的高要求与有限量的扶持形成巨大反差，对扶持移民稳定与致富带来长期影响。
4.移民对后期扶持的攀比十分突出
后期扶持资金虽然是按移民搬迁数量测算到区县，但必须以项目为支撑，由地方政府统筹安排。移民则认为既然是后期扶持费，没有我搬迁，国家不会补助这笔钱，按人头计算的经费，要困难都困难，要扶持都该扶持。项目的大小、多少，特困救助、低保的评定等都将成为攀比的内容。
（三）库区移民大县后期扶持的个性特点
由于库区移民地区后期扶持涉及的人口数量多、经济发达程度不同、基础设施条件各异等，导致移民后期扶持一定程度上存在个性差异。以库区云阳为例，移民大县的后期扶持主要有以下三个方面的个性特点：
1.后期扶持数量大
三峡库区规划搬迁人口约120万人，除去吃财政饭的人口后，大约有100多万移民涉及不同程度的扶持，而这些扶持对象主要分布在万州、云阳、奉节、巫山、涪陵、开县移民大县。如移民大县云阳，规划动迁人口约16万人，除去吃财政饭和外迁的人口后，大约有11万移民涉及不同程度的扶持。
2.后期扶持点多面广
库区移民由于搬迁数量大，安置分布面积大、范围广，致使后期扶持点多面广。如移民大县云阳农村移民自主外迁安置有高阳镇等25个乡镇的1330户4369人分别安置到湖北、湖南、四川等23个省（市）的183个县（市），集中外迁安置有高阳镇等29个乡镇的约1万户4万人分别安置到上海、江苏、湖北、江西、重庆等5个省（市）的21个县（市）、289个乡镇；农村移民县内安置点涉及50个乡镇、300个村。城镇移民搬迁安置涉及23个城集镇、约80个居委会。由于安置点十分分散，必然减弱扶持项目对移民受益的辐射能力。
3.后期扶持的客观差距突出
三峡移民后期扶持的差距不仅表现在农村移民内安与外迁之间、农村移民与城镇移民之间，尤其是安置在同一地区的同类型移民之间的差距难以消除。
以云阳县云安镇为例，这是一个搬迁能力脆弱的特困镇，按照移民政策，除房屋补偿外，居民基本没有什么补偿。该镇是“因盐而建，因盐而兴，因盐而衰”的工业古镇，淹没搬迁的困难与矛盾十分突出，主要呈现出五多社会特征：一是特困企业多。全镇有30多家企业，除两个水泥厂的效益稍好一点外，其余都十分不景气，有的早已倒闭，有的企业职工已长达3年之久没有拿到一分钱的生活费。二是低收入家庭多。全镇人均月收入在50元左右的有8000余人，全家无固定收人的有182户577人，占全镇总人口的4.3%。近年民政支出每年达50万元以上，享受民政救济对象户有近500户。三是待业下岗人员多。全镇有下岗待业人员3069人（其中有182户无一人就业），待业率为35.3%，超过了国家待业率警界线4%的8倍以上。四是历史遗留问题多。该镇20世纪60年代精简职工500余人，现还有140多人，这些人每月只能领50元左右的定期救济，生活十分困难。五是低素质人口较多。青壮年迁移到外地多，人员年龄结构不合理。全镇1~6岁以下和56岁以上的人口为6108人，占45%；60岁以上的老年人3203人,占23.6%。从文化结构看，初中文化的有3868人，占28.5%；小学文化的有4113人，占30.3%；文盲2648人，占19.5%。由于文化素质低，云安镇招工、招干数量大幅度下降，贫困户子女就业艰难。
因此，云安镇纯居民与在同一时期搬迁安置到新县城的云阳镇、双江镇纯居民相比，扶持的难度要大得多，其差异性在短时期内难以消除；此外，移民中大约有8%~10%孤寡或病残人员，这部分人员自身没有致富的能力，只能长期靠政府救济维生，将长期成为救助性扶持的对象。这些人员成为三峡移民中致富能力十分脆弱的弱势群体。
二、三峡移民后期扶持的目标
从移民的角度，后期扶持意味着对更为优越生产、生活及发展条件的获取，是过去利益的有效转移和新的利益的增进。但从政府的角度，不仅要考虑移民对生存发展的要求，还要考虑可用于移民安置的资源及配置，关注的重点是保证移民基本生产、生活及发展的需要。当然，在条件允许的情况下，政府也迫切希望移民能够尽快稳定、逐步致富，降低可能出现的新矛盾和压力。因此，后期扶持的主体(移民)与主导者(政府)在目标上应能保持一致。
三峡库区移民后期扶持目的是解决移民有效生产、正常生活并得到发展的问题。如果解决得好，就能得到广大移民群众的拥护和响应，扶持就会有成效。返之则会造成不良的社会影响和后果。
移民后期扶持任重道远、影响深远，应当对其确定一个明确的目标，并以此作为后期扶持工作的努力方向及评价标准。
移民扶持目标的确定，要受扶持资源、扶持成本、移民满意程度等多方面的制约。政府作为三峡库区移民后期扶持的主导者，在目标确定上可以有不同的权衡与选择。如果单纯从节省资源、降低成本出发，就会将目标定位在维持移民的基本生计上；如果从长治久安、维护移民正当权益出发，就会将目标定位在使移民安居乐业和逐步致富、实现小康上。不过，无论政府对移民后期扶持确定什么样的目标，都要对扶持效果承担最终的责任。在过去的水利工程建设中，对淹没区移民安置以降低成本为取向，以维持移民基本生计为目标，对后期扶持考虑不充分，造成移民的生产、生活条件得不到应有的改善，引发一系列严重的社会问题和经济问题。
《长江三峡枢纽工程可行性研究报告》对移民安置提出了两个基本要求：一是移民搬迁后的生产生活水平不低于搬迁前的水平；二是搬迁后生产生活的发展不低于非搬迁居民的平均发展水平。中央政府对三峡工程移民安置提出了“搬得出，稳得住，逐步能致富”的目标。这一目标定位充分考虑了移民根本利益，在现有国力条件下也可以承受。但应当看到，三峡库区可用于移民扶持的资源毕竟有限，尤其是高产稳产耕地资源极为稀缺，产业空虚问题十分严重，经济基础十分脆弱，在后期扶持中将要遇到不少新矛盾和新问题，需要克服很多的困难和障碍。
三、三峡移民后期扶持的主要制约因素
三峡库区移民后期扶持的制约因素很多。不同类型、不同安置方式其扶持的制约因素也互有区别，且各种因素的作用相互交织。但归结起来，主要受给移民提供的生产资源、生产经营基础条件及发展机会、社会环境条件，以及教育、卫生、科技等条件的制约。
（一）安置地为移民提供的生产资源对后期扶持的制约
对于农业安置的移民，主要的生产资源是耕地。如果能够获得数量较多、质量较好的耕地，农村移民迁入新住地后的基本生产、生活就有了可靠的保障，有利于扶持移民安居乐业。如果获得的耕地数量太少、质量太差，迁入新住地后的基本生产、生活就没有保障，也不可能稳定，给后期扶持带来障碍。当然，在耕地之外，优先让移民承包一些具有较好开发条件和利用价值的非耕地，如山地、草场、水面、滩涂等，也是对农业安置移民的生产资源的有效补充，一定程度为后期扶持奠定基础。
对于城镇移民，主要的生产资源是设备、设施和相关条件。如果设备、设施和相关条件好，正常的生产经营活动就能顺利开展，基本的生产经营和生活就有保障，有利于扶持移民安居乐业。反之，正常生产经营活动难以进行，移民缺乏生活的来源，低保和特困救助等救济性扶持只能是杯水车薪。
（二）安置地为移民提供的生产经营基础条件对后期扶持的制约
扶持移民从事生产经营活动，离不开基础设施的支撑，也离不开某些基本条件的支持。如果基础设施和基本条件很好，移民就可以便利地使用所拥有的生产资源进行生产经营活动，并充分发挥出资源的利用效率与效益，使收益得到增进。反之，移民的生产经营活动就会遇到很大的障碍，或不能正常进行，或造成生产经营成本大幅度上升和效益大幅下降，或造成生产经营的极不稳定。例如，在交通不便的地方就不能进行大宗鲜活农产品的商品生产，从事商业服务业也极为困难；在没有灌溉的条件下，农作物的产量和品质就会受到影响，遇到旱灾还会造成减产或绝收；在电力供应没有保障的情况下，从事二、三产业经营就十分困难；在缺乏物资供应和技术服务的情况下，移民的大多数生产经营活动都会遇到一些难以克服的障碍。
（三）安置地的经济发展水平和发展条件对后期扶持的制约
安置地的经济发达，扶持移民从事生产经营的门路就多，选择的余地也大，不仅可以充分利用所拥有的资源从事回报较高的生产经营项目，还可利用较多的就业机会获取更多的收益。如果安置地具有特殊的区位优势、资源优势，就可能为移民提供新的更为有利的发展机会和发展空间，促进他们安居乐业，谋求长期的发展。如外迁到沿海经济发达地区的农村移民，不仅可以依托承包地发展新型农业项目，利用优越的市场条件从事商业、服务业，还有众多的兼业机会，为自己带来较高的收入。
三峡工程规划搬迁人口约120万人，约有16万农村移民集中外迁安置到经济发达地区，仍有100万以上各种类型的移民后靠安置在三峡库区。而库区经济相对落后，移民后期扶持受经济发展水平的限制，在生产经营领域选择余地不大，发展空间相对较小、机会相对较少，农村移民多数只能依赖所承包的土地从事收入较低的种植业和养殖业，或外出务工增加一些收入，城镇移民中的占地移民、纯居民、失业人员多数找不到合适的就业岗位，靠低保和特困救济维生。
因此，在后期扶持工作中，各级政府要高度重视改善库区经济发展的条件，努力提高三峡库区经济发展水平。
（四）安置地的社会环境条件对后期扶持的制约
尤其是农村移民、城镇占地移民搬迁安置后，原有的社会关系资源不同程度地丧失，需要在新的环境中逐步构建与培育。安置地的政府与民众对这些新成员的接纳、包容、关爱，是移民落地生根的重要条件，也是扶持他们正常生产、生活和发展的基础。如果安置地比较开放，地方各级政府和广大民众对移民真心实意地欢迎，平等相待，并切实解决他们在新环境中生产、生活的实际困难，就可以使农村移民尽快融入当地社会，有利于他们的稳定和发展。如果安置地比较封闭，地方政府和民众把移民作为额外负担，不能对其公正平等相待，就会使移民难以融入当地社会而被边缘化，给移民后期扶持工作造成很多困难和障碍。
（五）安置地的教育、科技、卫生条件对后期扶持的制约
移民搬迁安置后，子女需要教育培养，从事生产经营需要科技，健康保健离不开医疗卫生。如果安置地基础教育发达，移民子女从小能接受良好教育，有利于后代成才，移民对下一代的愿望易于实现，对移民的安稳致富无疑会产生不小的促进作用；安置地的科技发达，科技服务体系完善，移民在生产经营中对科技的需求容易得到满足，生产经营就能有效进行并取得较好的效益，也有利于促进移民稳定，逐步致富；安置地医疗卫生条件较好，移民就医方便，健康有基本保障，疾病能得到有效治疗，对移民安置也有一定的稳定作用。相反，如果安置地基础教育落后、子女就学困难，科技水平低，生产经营得不到应有的技术支撑，医疗卫生条件差、疾病得不到方便及时救治，就会对移民在安置地的生产、生活及发展带来不利影响，从而降低移民安置的稳定性，制约发展致富步伐。
（六）库区生态环境对后期扶持的制约
三峡水库水体变动对库岸稳固的影响和水环境对人群健康的影响不可回避，水体变动引发的山体滑坡、坍塌等地质灾害有可能导致移民再次搬迁，水环境问题将加重人群、牲畜疾病防控负担，制约着后期扶持效应的发挥。
四、三峡移民后期扶持策略及建议
（一）后期扶持工作策略及建议
针对库区移民安置后的现状和面临的困难，我们建议对三峡库区整个面上后期扶持工作，应坚持“立足当前，着眼长远；统筹安排，突出重点；分类处理，区别对待”的总体思路。
立足当前，着眼长远。即在短期内采取低保救济和特困救助等方式，基本保证贫困移民有饭吃，有衣穿，子女可以入学，有病能就医，确保生活稳定，情绪稳定。从长远的角度，要扶持库区发展经济，促进移民安稳致富，实现长治久安。
统筹安排，突出重点。国家在制定扶持政策时，应充分考虑到淹没区与非淹没区、移民与非移民、农村移民与城集镇移民、水淹移民与占地移民的协同发展和共同富裕的关系，实施后期扶持项目应充分考虑库区整体经济发展水平与移民利益互动互惠。重点培育一批移民致富带头人，让他们成为创造库区经济财富的生力军，重点救助一部分特困户。
分类处理，区别对待。从移民经济富裕程度将移民分为三类：一类为有求生能力，有一定资产，有原始积累，而且目前有经营门路，相对富裕的人员，大致占10~20%，这类人在一定时期的生产生活都不会存在问题；二类为生活一般的人，通过努力能够勉强维持生计，大致占50%左右；三类为相对贫困的人员包括贫困户、特困户，这部分人家庭经济底子很薄，自己缺乏谋生的手段，大致占20%加以扶持；对第三类人采取扶持加经济救助。
(二)县乡两级政府后期扶持工作策略及建议
县、乡两级政府既是贯彻执行国家后期扶持政策的决策者，又是扶持项目的组织实施者，对后期扶持工作承担着重要责任。因此，县、乡两级政府要坚持“点面结合，稳定安置；项目带动，兼顾救助；标本兼治，长治久安”的总体策略，根据本地区实际做好移民后期扶持工作。
1.抓好库区移民稳定安置的对策及建议
通过对具有典型性和代表性的云阳库区移民稳定安置情况进行调查分析，库区移民稳定安置主要存在三个方面的突出问题：一是后靠农业安置的人地矛盾突出，少数移民承包的耕地数量少、质量差、收成保障系数降低，收入水平有所下降；二是以纯居民、占地移民、二三产业安置和自谋职业安置的农村人口、企业下岗人员为主的城镇移民谋生的空间不足，难以稳定就业，基本收入不稳定，生活缺乏可靠保障；三是移民搬迁安置中积淀遗留问题较多，移民政策不能及时配套，一些影响社会稳定的矛盾一时难以消除。对此，提出以下建议措施：
(1)切实解决后靠农业移民承包土地数量不足和质量差的问题。一是动用开、改、调剩余土地，村社机动土地及务工经商农民放弃的承包地，转交给移民使用，及早弥补承包地的不足；二是采取加厚土层、熟化培肥等措施加快新垦土地的改造；三是将熟地中的劣等土地优先列入农田基本建设计划。土地数量弥补应在2006年底前基本完成，土地改造需要3年时间，应在2010年前完成。
(2)切实做好特困移民救助和城镇移民最低生活保障工作。
(3)切实解决以基础设施为重点的“出行难、饮水难、入学难、就医难、用电难”五难问题。县乡两级政府解决移民五难问题要将农网改造、卫Ⅷ项目、农田水利基本建设等相结合。同时，对村社公益项目，要采取一事一议的办法，动员村民投工投劳，解决投资不足。
(4)有针对性地化解影响社会的矛盾。要认真调查研究因移民政策不健全、不完善、不一致和移民规划考虑不足等，产生的大中专毕业生安置、农与农通婚人员安置、离退休人员安置、占地移民农转非后新增人员安置、城镇纯居民门面偿还等影响社会稳定的突出问题；要认真研究极少数外迁移民回流库区的处置问题和因滑坡等导致安置不稳又无法改变的极少数后靠农业安置移民的何去何从问题；要认真研究重大移民个案问题的解决。
2.抓好库区移民后期扶持机遇的对策及建议
国家对库区移民实施后期扶持，不论是对移民未来发展，还是对库区经济社会发展，都是难得的机遇。县乡两级政府、有关部门要坚持将后期扶持与扶贫开发、西部大开发、库周绿化带建设、地质灾害防治等政策机遇紧密结合，整合资源和资金。抓好以交通、能源、通信为主的基础设施建设，抓好以柑橘、草食牲畜、旅游为主的优势产业，改善库区产业结构。
3.争取产业扶持项目的对策及建议
国家对库区产业扶持主要包括两个方面：一是设立三峡产业基金，从2004年到2009年，每年向三峡库区投入5亿元产业基金，6年时间共投入30亿元，帮助库区发展特色产业；二是设立移民后期扶持基金，重点帮助移民发展生产经营项目、改善移民生存环境。
这两种资金使用都必须充分考虑移民直接或间接受益。争取后期扶持产业项目要坚持“以人为本，解放思想；立足移民受益，着眼解决产业空虚；立足稳定安置，着眼增强造血功能”的总体策略，坚持“政府统筹规划，职能部门综合管理，项目业主带动移民受益，互动互促”的工作原则。一要立足优势资源抓好项目策划；二要强化项目可行性研究报告的深度；三要正确处理移民直接或间接受益、移民收益与当地农民受益、移民受益与项目业主受益三者之间的关系。
（三）对上级研究制定后期扶持政策的建议
1.加大对库区骨干产业培育的力度，促进库区经济快速发展
产业兴，则库区兴；库区兴，则移民富。只有库区经济发展了，才能为移民提供更多的就业岗位，带动移民致富。一要加大对工矿企业，特别是对安置城镇移民较多的工矿企业的扶持力度，大力扶持库区有市场潜力、生产效益好的迁建企业和发展前景好的新型工业项目。同时，对迁建企业适当给予贷款支持，减轻企业负担，让企业轻装上阵。二要研究出台有利于库区发展私营经济的优惠政策和激励机制，从政策上、资金上、项目上、税费减免上研究有利于库区城镇个体私营经济和特色发展的优惠政策和激励机制。特别是从贷款贴息和税费减免上给予倾斜。三要研究完善到库区来办企业的优惠政策。
2.加大库区基础设施建设的投入力度，改善移民生产生活环境
三峡库区是成片贫困地区，以交通、水利为主的基础设施建设还十分落后，不同程度地制约和影响了我县移民的安稳致富。建议上级从国债资金中拿出部分资金，解决以交通为主的道路、饮水、电力电信等基础设施建设的投入不足问题，加快库周交通建设进度，不断改善移民的生产生活条件，为城镇移民经营谋业创造良好条件，增强库区经济发展的造血功能。
3.制定优惠政策，鼓励移民经商办企业
建议参照企业下岗职工对城镇移民实施政策扶持，在资金上可以享受小额信贷，在税费可以减免3~5年。同时，政府引导鼓励城镇移民寻找商机，大力发展个体私营小企业，拓宽移民就业空间，给移民提供就业岗位。
4.建立移民生产扶持周转基金和特困救助基金，实施造血扶持和智力扶持
一是在后期扶持资金中建立移民生产扶持周转基金，如有的移民想搞养殖或开发荒山，就差一两万元资金，去贷款却非常困难，如果建立了生产扶持周转基金，通过严格审查后，借给移民，可以大大增强移民发展经济的造血功能。二是建立移民特困救助基金，主要对那些家庭特别困难，又有子女读书，连学费都缴不起的特困户，解决一定数量的助读资金，让移民学子能够上大学，就等于培训了一个技术骨干。
5.调整项目扶持政策，使移民群众充分受益
目前，国家制定的项目扶持政策，与市场经济存在一定冲突，移民受益不明显。特别是公益性项目和企业业主实施项目，对解决贫困移民生活问题效果不明显，项目的移民效益不突出。建议主要实施以移民户为单位的种植、养殖生产经营性项目，让更多的移民直接受益。如实施后靠农村移民“一建五改”生态家园建设，采取建沼气池、改厕、改圈、改园、改水、改灶的办法，改善农村移民生活条件，提高农村移民生活质量，这样才能保证移民直接受益、尽快受益、长期受益。
6.健全完善社会保障体系，保证孤寡、病残等特困移民的生计
一是特困救助对象没有包含城镇移民中享受了低保的特困移民，仅靠低保救济确实难以维持生计。建议对已经享受低保的特别困难的城镇移民，实施特困移民生活救助。二是探索农村移民社会保障措施。农村移民中有的年老孤身，有的伤病残疾，的确无法从事生产经营谋生，对这部分人员即使不能保证致富，也应落实实在而有效的最低生活保障措施，确保安稳。
7.进一步加大对库区财政支持力度
建议国家加大对库区贫困区县的财政转移支付、信贷财政贴息等政策性支持的力度，并在国债资金、扶贫资金、退耕还林资金、农业综合开发资金、地质灾害治理资金、生态环境建设资金等方面进一步给予倾斜。
作者简介：付远全，重庆市云阳县移民局党组书记、副局长。
