保持稳定的新城建设秩序，不仅是新城建设提速提质、保证移民攻坚计划如期完成的基础，也是我县社会稳定、经济持续健康发展的重要保障。近年来，我县在新城迁建中始终坚持一手抓建设，一手抓稳定，取得了较好的效果。但同时也要清楚地看到，新城建设中还存在着较多不稳定因素。时有发生的占地移民集访、破坏建设秩序等群体性事件，对新城的稳定和建设构成了不小的威胁。为此，必须认真分析新城建设中的不稳定因素，采取切实措施，做好相关工作，确保新城建设和我县经济社会的健康发展。

一、新城建设中潜在的不稳定因素

新城建设中潜在的不稳定因素，可以将其分为占地移民安置与城迁两大类。占地移民安置中的不稳定因素，主要表现为占地移民不满足现有的安置补偿标准、对个别部门及工作人员的工作作风不满意和在安置自建点建设中有普遍违规行为等；城迁中的不稳定因素，主要表现在对迁建补偿标准不满意、因政策不明确导致的冲突等问题。

（一）占地移民安置中的不稳定因素

1、部分占地移民反映门市安置抵扣生产安置费不合理。此问题涉及新城规划区内2万多名占地移民，可谓“牵一发而动全身”。目前的主要问题是：一方面，中集、富厚等村大部分占地移民按县政府[2002]40号文件在领取一次性货币生产安置费时已进行了抵扣；另一方面，驷马、安康、永兴、南郊等村绝大部分占地移民已在建房前领取了一次性货币生产安置费，但没有进行抵扣，而现在再从占地移民手中收回门市安置费困难很大。以驷马村6社唐和仲等人为代表的63户占地移民已向法院提起了行政诉讼，以门市安置抵扣生产安置费不合法、不合理为由状告汉丰镇人民政府和移民局，经一审、二审均驳回了唐和仲等人的诉讼请求，现唐和仲等人已向市高院申诉，高院已受理。要彻底解决此问题，需要等待重庆市高院的审查处理结果。

2、占地移民在自建房屋中违反规划，擅自改变结构和加层。占地移民的自建房超越规划红线建设、擅自改变结构和加层的现象普遍存在，富厚尤为突出。驷马、南郊、永兴三个移民自建点，也都存在超越红线建设、改变结构和擅自加层等问题。由于这一问题涉及占地移民的切身利益，政府面临“两难选择”：一方面是超越红线建设、改变结构和擅自加层已既成事实，政府如果严格执行规划及建设的有关法律规定，就要对违章建设进行拆除，必然与占地移民对抗而引发群体性事件；另一方面，如果不维护规划的权威性、严肃性和法定性，又势必导致以后安康、永先、关子、兴合等村占地移民的自建房屋跟风而上，又会破坏整个县城城市规划结构，并导致较大规模的城市安全隐患。

3、部分占地移民房屋补偿手续不全导致群体上访。永兴村有近百户占地移民，虽按规定进行了补偿，但房屋补偿存在手续不全或无手续的现象，这些移民不断上访，要求执行与永先村同一政策，同一标准重新进行补偿。

4、占地移民周转房严重不足引发矛盾。大规模搬迁已经开始，但很多村民普遍反映找不到周转房。如安康村有2000余人，只有10余户住上周转房。其余占地移民自己向社会租房，房租太贵，自己贴钱太多，不少占地移民无力承担。这不仅影响了迁建速度，也造成了政府与占地移民之间的矛盾不断加深，并有可能导致群体性事件的发生。占地移民希望房管处对移民周转房进行彻底清理，对建好房屋的周转房住户及早退出房屋，不该享受周转房的住户及时清除，但这项工作迟迟未做。

5、占地移民生活、就业困难。截至目前，新城规划区已统征的7个村内的2万多占地移民，除极少数外出和在本地打工外，绝大多数均处于整天无所事事的状态，成天以打牌度日，这给当前社会治安埋下了极大隐患，也为新城片区的稳定造成了较大威胁。

6、少数占地移民蓄意抵制政策造成负面影响。一些占地移民，按照政策规定已经完全补偿到位，但有的却蓄意抵制政策，漫天要价，不配合政府的迁建，造成恶劣影响。由于个别人带头闹事未得到及时应有的处理，于是众多村民推波助澜，对整个占地移民安置工作造成了较为严重的影响。

（二）城迁过程中的不稳定因素

1、城郊水下未外迁农村移民要求按占地移民政策进入新城规划区。汉丰、丰乐、镇东和镇安四个镇1万余名城郊结合部水下应外迁的农村移民，看到占地移民安置的标准较高，均不愿意外迁，要求迁入新城时享受占地移民的同等安置标准。这些人已多次书面或口头到县政府和相关部门上访，并且态度强硬。由于此问题涉及人数众多，如果处理不妥，将会发生大规模的上访或群体性事件。

2、迁建中生活设施安装入户费争议较大。在城迁过程中，提供天然气、有线电视、自来水和用电设施的企业，要求老城用户迁入新城后重新交纳安装入户费，每户费用约5500元，而搬迁户对此则认为应按“锣还锣、鼓还鼓”的原则处理，不能重复征收。目前，这几项安装入户费问题已经成为旧城搬迁户反映极为强烈的问题。由于涉及人数众多，其中不少是弱势群体，如果解决不好，不仅成为大规模城迁障碍，也会致使弱势家庭陷入更深的困境。

3、新城规划区内非农人口要求按占地移民进行同等生活安置。新城规划区内涉及移民非农人口有2000多，类型大致有三种：一是祖籍在此，有合法的房屋产权；二是因政策农转非，既有合法房产，又有承包土地；三是购置房产移居规划区内成为非农居民。这些人在新城规划区内的房屋，都是通过合法途径取得，属于私人的合法财产。目前，这批人已多次到县政府和市政府上访，要求按占地移民的安置政策进行生活安置。

4、部分占地移民反映拆迁补偿政策不一。先期拆迁的南郊、富厚、中集、驷马、安康、永兴等村群众反映，对他们的拆迁，严格执行了国家有关拆迁补偿政策和县里有关部门1997年10月16日《通告》规定，而后期拆迁的则放宽了尺度，操作中政策标准不统一。因此，先期拆迁的几个村居民要求据实补偿，未补偿部分应按现在执行的政策重新补偿，否则将向上集访。

5、破产企业、下岗工人的安置欠妥。一是企业破产后，已经无力支付企业职工的迁建安置费用；二是从企业下岗或买断工龄的工人，他们自身无经费进行迁建安置。由此造成的后果，将是政府面临的二次“买单”。

6、老城有房户的迁建优惠政策执行不好。老城有房户到新城自建房，按规定办理各种手续时可以免交与原老城房屋相等面积的税费和园林配套等费用，但目前一些主管部门并未执行这一优惠政策。老城有房迁建户意见很大。

7、1992年以后修建的房屋迁建户要求补偿。1992年4月4日以后，由于当时开县县城迁建形势并不明朗，新城规划区也未确定，不少单位的众多职工又急需住房，经合法手续在旧城区域进行的职工集资所建房屋，是否补偿或者怎样补偿，目前并无具体规定。如严格执行三峡移民搬迁政策，这些房屋都不能得到补偿。但修建这些房屋时经过了政府有关部门的批准，属于单位或私人的合法财产，如不补偿，将会造成较为严重的稳定隐患。

8、机关事业单位工作人员的住房迁建补偿要求强烈。旧城大部分机关事业单位职工，特别是有住房的职工，要求参照企业或纯居民迁建的相关政策，以房还房。此问题涉及人数众多，范围广泛，需要引起政府高度重视，否则将会成为县内最大的不稳定因素。

9、在建工程拖欠工人工资问题严重。新城建设中的在建工程拖欠工人工资的现象比较严重，个别企业甚至存在涉黑现象，不仅严重制约新城建设的发展，而且催生了较大的不稳定因素。

二、新城建设中不稳定因素产生的原因

对上述不稳定因素稍作分析不难发现，其产生原因是多方面的，有占地移民自身因素，也有政府部门及其工作人员方面的因素，有政策规定或表述不明的原因，也有群众对政策理解不透的问题。笔者认为，主要有以下原因所致。

（一）占地移民过分要求是其主要原因

在新城建设众多不稳定因素中，由于占地移民自身总体素质不高，处事不当造成的不稳定因素居多。

一是占地移民追逐私利的主观心态过分强烈。在对待公利与私利的问题上，占地移民与政府兼顾公利私利的政策导向存在严重冲突。比如部分占地移民反映门市安置抵扣生产安置费不合理，认为门市是按规划由自己出资修建的，政府没有理由以抵扣形式剥夺占地移民利益。事实上，政府实施门市安置，就是一种创新的生产安置方式，是符合政策规定的，如果进行了生产安置，就不能再发放生产安置费。

二是部分占地移民的法律和政策意识淡薄。他们对城市建设相关的法律、政策知之甚少，特别是在新城建设中有悖法律、违反政策的行为屡屡发生。比如占地移民在自建房时违反规定，擅自超越红线建设，擅自改变结构和加层问题，就属于占地移民私心过重，法律、政策意识淡薄造成的。

三是一些占地移民存在着潜在的生存危机。新城已统征的7个村内的2万多占地移民，除极少数人外出和在本地打工外，绝大多数整天无所事事。他们不注重提高自身技能，许多人没有一技之长，移民工作结束之后，不少人将失去生活来源，陷入困境。

   四是少数占地移民社会道德意识太低。他们以移民身份自居，抵制国家法规政策，蓄意与政府挑战；有的只图自身利益，一味抬高要价，始终不配合政府的迁建。

（二）政府部门及其工作人员的工作作风是其重要原因

一是有些职能部门不执行优惠政策，造成了与政府之间的矛盾加剧。移民工作是一项涉及面极广的工作，各部门必须严格执行统一制定的政策，才能做到统筹兼顾。但有的部门并未严格执行政府给予移民的优惠政策，该落实的不落实，有些不应享受优惠的而享受，既损害了移民的合法权益，又造成了不良影响。如旧城有房户在新城建房，按规定在办理各种手续时可以免交与旧城房屋相等面积的税费和园林配套费等，但目前许多主管部门仍未执行这一优惠政策。

二是有些职能部门的工作人员责任心不强，致使不少移民群众对政府产生误解。比如，法律法规和政策宣传不到位，解释说明不到位，特别是一些部门工作人员为民执政的精神贯彻不到位，接待来信来访不耐心，甚至态度粗暴而伤害了不少移民。

三是有些职能部门监管手段失之于软。该加大监管力度的事项，因为受到拆迁中个别案件的影响而不敢正确、全面地履行自己的职责，造成新城建设、特别是占地移民自建房中违法行为屡屡发生，应当受到惩处的违法行为没有得到及时查处。

四是有些部门工作人员的基本素质太低。在负责移民迁建中，有的职能部门工作人员优亲厚友，不能做到一碗水端平，执行有关移民政策松紧不一，给群众留下了政府执行政策不公的口实。

（三）移民的具体政策不太规范和完善是其客观原因

由于移民工作时间长，国务院、重庆市及我县先后出台的移民政策难以保证一致，因而必然出现安置标准前后不一的情况。加之有些政策由于制定时考虑不周或制定出台以后出现了新情况、新问题，导致政策本身的合理性问题。

一是拆迁补偿标准不统一。如先期拆迁的南郊、富厚、中集、驷马、安康、永兴等村群众反映，他们拆迁执行的政策和后期拆迁政策标准不一，后面的补偿标准高于以前的补偿标准，操作中又存在变相的据实补偿现象。

二是安置补偿方式不统一。生产安置又分门市安置、工作安置和一次性现金补偿安置等，而除现金补偿安置有具体标准外，生产安置方式不能做到绝对平等，而是具有多样化，这种方式给占地移民和相关群众带来了政府执行政策标准不一的口实。

三是部门迁建五花八门，政策操作随意性大。1992年4月4日以后修建又有合法手续的房屋补偿问题、国家工作人员住房的补偿问题，以及迁到新城后水、电、气等是否支付入户费等，目前政府仍然没有定论，相关部门和行业各自为阵，自行出台一些优惠政策，在一定程度上阻碍了搬迁的进度。

除移民、政府部门和政策层面的原因外，其他导致新城建设不稳定的因素也是客观存在的。这些因素主要包括开县本身的自然和社会经济条件、移民安置的总政策等。

三、保障新城建设秩序稳定的对策和措施

开县是一个传统的农业大县，经济基础十分薄弱，而新城建设又是移民迅速城镇化的过程，大量的农民失去土地以后进入城镇，本地不能提供足够的就业机会，将导致多数占地移民日渐贫困，形成对社会稳定的巨大威胁。彻底消除新城建设不稳定因素，不仅需要加强政府部门自身建设和迁建工作队伍建设，还需要多种途径提高占地移民及相关群众的技能、法律和道德素质，同时从政策层面不断完善移民补偿制度。这是一个复杂的系统工程，需要举全县之力，才能从根本上消除不稳定因素。

（一）加强政府职能部门自身建设，努力开创城迁和新城建设工作新局面

1、切实加强工作人员的监管，杜绝政府部门不正确履职现象。城迁和新城建设是确保我县按时完成移民迁建的关键性工作，决不允许因为政府部门及其工作人员不正确履职而阻碍该工作的顺利推进。因此，政府必须下大力加强监管，不断完善对职能部门及其工作人员的监督。一是要切实加强对不正确、不完全履职部门的监督。有些政策按规定应当执行，由于部门原因未执行，特别是应当给予移民优惠而未按规定执行，造成移民及相关群众上访的，应按行政首长问责制，追究有关部门行政首长的责任，必要时应调离岗位、降级、撤职等处分，确保新城健康的建设环境。对新城建设负监管职责的部门，因不正确或不完全履行监管职责，导致违法行为不断出现的，也应追究有关领导的责任。二是要切实加强对具体工作人员不正确履职和滥用职权的监管。对于被举报不正确履职和其他违法行为的工作人员，要责成纪检监察部门进行重点调查，经查证属实的，要严格追究其纪律和法律责任。

2、切实加强移民工作人员的业务培训，努力提高工作能力。移民工作是一项全新的、对工作人员素质要求较高的工作，不仅职业道德水准要求高，而且业务技能要求严，因此，要切实加强对移民工作人员的业务培训，提高移民工作队伍的整体素质。一是要加强移民工作人员的职业道德培训，提高他们的职业责任心，增强他们的职业使命感，确保其在工作能够始终站在维护移民大局的高度，全心全意为移民服务。二是要加强移民工作人员的业务技能培训，提高工作人员政策法规水平相关专业知识能力，增强解答移民提问的能力与技巧，减少因技能不精造成的失误。

3、切实加强新城建设中的急机制建设，提高快速反应能力。在现有的新城建设突发公共事件应急处理能力的基础上，制定专门预案，整合处置力量，加强相互协调，不断提高处置突发事件、群体事件的能力。

4、切实加强信访接待工作，全面推行稳定工作责任制。一方面要加强信访接待工作，引导上访者依法行事，通过合法的途径反映问题；另一方面要加强对涉及移民迁建单位信访工作的监管，实行信访工作一票否决制，从而换取有关单位加大对信访工作的重视程度。

（二）加强占地移民的宣传教育，加大对违法行为的查处力度

1、加强法律法规和政策的宣传力度，确保法律法规和政策深入移民人心。在城迁和新城建设所引发的群体事件中，有相当部分是因为群众对法律法规和政策不熟悉造成的。因此，必须进一步加大法律法规的宣传力度，让群众深入了解其精神实质，为城迁和新城建设创造良好的氛围。宣传教育应采取多角度、多层面、多渠道结合的立体模式，发挥政府部门、新闻媒体、居委会和社区的优势，做到细致入微，力求家喻户晓，移民都能准确把握移民政策的实质。

2、加强信息情报网络建设，构建多层次监管和矛盾纠纷化解工作机制。要充分发挥居委会、社区干部与人民群众联系紧密的优势，建立以社区、街道——部门、相关乡镇——县政府（县委县政府信访办）的新城建设不稳定因素情报信息收集网络和矛盾纠纷解决机制，层层落实责任，力求将矛盾纠纷化解在萌芽，消失在基层。对某些复杂或涉及人数众多、基层难以解决的重大问题，应及时将信息逐级反馈到上级矛盾纠纷化解机构，以便领导正确及时了解决策，并迅速解决。

3、加强查处力度，坚决打击城迁和新城建设中的各种违法犯罪行为。一是要加强规划、建设的行政执法力度。规划、建设等部门应按照自己的权限，对违反规划超越红线建设、擅自加层、擅自改变结构等违反法律法规规定的行为，严格依法查处，该罚款的罚款，该强制拆除的要拆除，决不能因个别人、个别案件查处不力而导致普遍效仿的情况发生。二是要加强公共执法力度。对无任何正当理由冲击国家机关、组织集访的人，按照《治安管理处罚条例》等法律法规对其进行严厉惩处，迫使少数别有用心的人放弃非份之想。三是要加大刑事责任追究力度。对于围堵、冲击国家机关造成严重后果，殴打国家机关执法人员、建设中涉及黑社会性质以及其他违法犯罪行为，应及时追刑事责任，确保新城建设稳定平安。

（三）加强政策法规研究，切实解决政策本身存在的问题

一是要通过调研，尽快摸清现行城迁政策中存在的突出问题。要从老百姓反映最强烈的问题入手，认真清理移民方面的法律法规和政策，尤其是部门出台的规定，对确有必要进行修订的，应当及时汇总，向人大或政府机关提出修改建议；对不必修订的，要向老百姓作好宣传、解释工作，打消部分人的侥幸心理；县内无权解决的，应及时向上级有权机关或人民政府请示解决。

二是要注意政策的相对稳定性，尽量做到搬迁补偿及其它标准的一致性。如无法做到前后一致，应当采取补救措施，或者给老百姓合理的解释。

三是要尽快出台政策，对水、电、气、有线电视搬迁费用和1992年4月4日后有合法手续的房屋搬迁补偿等未决事项作出明确规定，打消人民群众不必要的忧虑。

（四）完善社会保障机制，切实解决部分占地移民生产生活中的实际困难

一是按照“应保尽保”的原则，将占地移民纳入城镇社会保险体系，确保无收入来源的占地移民能够维持基本生活，降低贫困压力导致的各种违法犯罪的可能性，保持新城建设秩序的稳定。

二是在国家和重庆市的政策允许的条件下，积极创造条件，制定鼓励占地移民创业的优惠政策。如通过在一定年限内减免税费等方式，鼓励占地移民利用自己在新城有房有门市的便利条件，开展工商贸易活动，为他们从事个体经营、开店办厂提供起步阶段的优惠。还可以采取政府贴息的方式，向已经具备创业条件的占地移民提供小额贷款，扶持他们的企业发展，进而为其他占地移民提供就业机会。

三是启动移民技能培训方式，提高占地移民就业本领。采取集中免费培训的办法，让占地移民学习一技之长，经培训合格，按国家有关规定由劳动、人事部门发给合格证书或资质证书，从而为外出务工、本地就业提供一定的技术储备。

四是通过制定优惠政策，鼓励县内企业吸纳占地移民就业。如规定占地移民占企业总人数比例超过一定标准的，在税费上给予一定额度的奖励等。

五是优化投资环境，加大招商引资力度，吸引外地企业来开投资办厂，从根本上解决开县就业岗位紧缺的问题，从而为占地移民提供更多的就业岗位。

总之，新城建设中的不稳定因素，通过扎实有效的工作是可以消除的。只要我们坚持人民利益高于一切的办事原则，想移民之所想，急移民之所急，实实在在地为移民办好事、办实事，就能取得人民群众的信任，得到人民群众的理解和支持，保障新城建设顺利进行。